Grand Paris : centralisme métropolitain contre baronnies agglomérées

Pour beaucoup, le Grand Paris se résume à la construction d’un nouveau réseau de transport destiné à faciliter les déplacements au cœur de l’Île-de-France. Mais la construction de la métropole a aussi un volet institutionnel. Ainsi, fin 2013, la loi MAPTAM entérinait la dissolution des agglomérations de la Petite couronne et la captation de leurs ressources fiscales au profit de la métropole. À l’automne, l’État a réaffirmé cette position face à des élus locaux désireux de corriger sa copie afin de ne pas perdre leurs pouvoirs.

Promulguée en janvier 2014, la loi MAPTAM [1] a instauré la métropole du Grand Paris. Cette construction institutionnelle repose sur une structuration centralisée, la « métropole intégrée ». À partir du 1er janvier 2016, le Grand Paris doit au moins rassembler les communes de Paris et des trois départements limitrophes, Hauts-de-Seine, Seine-Saint-Denis et Val-de-Marne. Dans cette perspective, les Établissement public de coopération intercommunale (EPCI) existants (c’est-à-dire les communautés d’agglomération, de communes, les syndicats de communes, etc.) vont être dissous et devront laisser place à une nouvelle forme de regroupement, les « territoires ». Ces territoires devront englober au minimum 300.000 habitant-e-s ; toute commune de la métropole aura l’obligation de faire partie de l’un d’eux (et uniquement un), la commune de Paris constituant un territoire à elle seule.

Big is beautiful

Le Grand Paris s’avance avec un argument de simplification institutionnelle : on ne cesse de répéter qu’il faut en finir avec le « mille-feuille administratif », c’est-à-dire l’empilement de collectivités (communes, agglomérations, départements, région) dont les domaines de compétence et d’intervention peuvent interférer. En plus de la disparition des EPCI, le premier ministre évoquait aussi, le 13 octobre, la possible dissolution des quatre conseils généraux, d’ici 2020 [2], la métropole pouvant alors renouer avec les frontières de l’ancien département de la Seine, fractionné en 1968.

La Grande couronne est également touchée par le phénomène de concentration. Les communes limitrophes (du Val-d’Oise, de la Seine-et-Marne, de l’Essonne et des Yvelines), membres d’un EPCI commun à la Petite couronne, ont le choix d’intégrer ou non la métropole (et l’un des territoires) ; quant à celles qui appartiennent à « l’aire urbaine » parisienne (c’est-à-dire la zone urbaine continue et densément peuplée qui s’étale depuis le centre parisien), elles ont l’obligation de se regrouper dans des intercommunalités d’au minimum 200.000 habitant-e-s (le préfet de région se chargeant de définir les regroupements dans un « schéma régional de coopération intercommunale »).

La construction institutionnelle calque celle des entreprises : il faut être toujours plus gros pour survivre dans la compétition économique mondiale entre grands territoires – point de vue auquel les décideurs politiques soumettent sans discussion leur réforme territoriale.

Des territoires sans pouvoir

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La future structuration de la métropole, vendue comme de la « décentralisation », est très verticale et concentrera les pouvoirs au sommet. C’est le conseil de la métropole qui doit devenir l’organe dirigeant du Grand Paris – composé de 337 conseillers issus des différents conseils de territoires (les membres des conseils de territoires étant eux-mêmes issus des conseils municipaux – ils seront élus au suffrage direct à partir de 2020). Dans la loi, la métropole s’arroge un grand nombre de compétences auparavant du ressort des communes et des EPCI (avec la possibilité d’en déléguer certaines aux territoires) : urbanisme (élaboration d’un Schéma de cohérence territorial (SCOT) et approbation d’un Plan local d’urbanisme (PLU) au niveau métropolitain, mise en œuvre d’opérations d’aménagement d’intérêt métropolitain, restructuration urbaine, etc.), habitat et logement (élaboration du programme local de l’habitat, logement social, réhabilitation, gestion des aires d’accueil pour gens du voyage), politique de la ville, développement économique, social et culturel, politique de protection de l’environnement.

Elle a la responsabilité de mettre en chantier un PLU du Grand Paris auquel les territoires doivent se soumettre à travers des « plans de territoire » cohérents avec les objectifs métropolitains fixés. Sans personnalité juridique, les territoires perdent toute capacité à lever des impôts : il est prévu que les ressources fiscales (notamment la contribution économique territoriale qui remplace la taxe professionnelle depuis 2010) soient directement gérées par la métropole.

Les élus locaux se rebiffent

Ces dispositions ont été votées au parlement l’an passé. Mais la loi a aussi prévu la mise en place d’une mission de préfiguration, chargée de plancher sur les modalités pratiques de la création de la métropole. Elle se compose d’un collège des élus (principalement les maires et présidents d’EPCI) et d’un collège de partenaires socio-économiques [3]. Les élus locaux de la commission sont évidemment remontés contre un projet qui les privent d’une grande partie de leur pouvoir au profit de la métropole. Aussi leur rapport (consultatif), rendu le 8 octobre, propose-t-il un petit « compromis » pour aménager certaines dispositions de la loi. Tout d’abord, les élus demandent un transfert progressif des compétences municipales à la métropole ; ils réclament également la conservation de certaines ressources fiscales au niveau des territoires et que ceux-ci gardent une personnalité juridique d’EPCI ; souhaitant conserver la main sur l’aménagement local, ils veulent enfin que les territoires élaborent leurs propres PLU qui ne soient pas directement soumis à un plan d’ensemble métropolitain.

Avoir la main sur les décisions et les ressources, c’est très certainement une nécessité pour certains élus soucieux des gratifications que pourraient leur offrir entrepreneurs et promoteurs avec lesquels ils ont à traiter : comment être remercié si on ne peut pas manœuvrer les leviers de décision ? Mais, pour d’autres (ou les mêmes), c’est aussi éloigner la crainte de se voir imposer par la métropole la construction de logements sociaux sur son territoire ou encore de devoir aligner le statut des fonctionnaires territoriaux sur celui, plus avantageux, de la fonction publique parisienne, comme ne s’en cache pas le président du conseil général des Hauts-de-Seine, Patrick Devedjian, membre de la mission de préfiguration [4]. C’est encore la possibilité de mener ses propres projets d’aménagement local sans être soumis à une tutelle métropolitaine qui pourrait éventuellement pointer leurs incohérences globales.

Accélération des projets

Le 13 octobre, s’il reprenait la demande des élus sur la progressivité du transfert de compétences, le premier ministre n’a pas voulu céder sur l’autonomie juridique et financière des territoires, défendant une métropole forte et centralisée, capable de mener rapidement ses opérations d’envergure sur tout son territoire (et même au delà) en ayant à composer le moins possible avec des « soviets d’élus locaux qui décident de tout » [5].

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La simplification institutionnelle permet d’accélérer la mise en œuvre de projets d’aménagement. La compétitivité de la métropole implique la rapidité des prises de décision et de leur mise en œuvre par un pouvoir fort et centralisé. Le premier ministre montre l’exemple de ce dirigisme en imposant d’ores et déjà les décisions de l’État dans l’accélération du calendrier de construction du Grand Paris Express, notamment vers les deux aéroports, et en s’octroyant « des pouvoirs exceptionnels en matière d’urbanisme » afin « d’accélérer et débloquer les situations complexes » [6] concernant la construction de logements.

Évidemment sont évacués les aspects démocratiques nécessitant le temps long de l’information, de la réflexion et de la prise de position ; l’an passé, les parlementaires ont même supprimé l’obligation de référendum dans le cadre des grandes réformes territoriales. Mais cette question n’est pas le souci de la métropole et constitue plutôt un obstacle à son efficacité économique.

Les faux choix métropolitains

Métropole intégrée de 6,7 millions d’habitants au pouvoir centralisé ou agglomérat de baronnies locales ? Compromis entre les deux ? Difficile de s’enthousiasmer pour ces perspectives de construction institutionnelle du Grand Paris ou même d’en désigner une « moins pire » que les autres. Le vrai problème reste toujours celui du projet métropolitain lui-même : renforcer la « compétitivité » de la « région capitale » dans la guerre économique contre les autres « villes-mondes » et affuter son « attractivité », soumettant ainsi l’Île-de-France aux impératifs du « marketing territorial » [7] en la métamorphosant par de multiples « grands projets » racoleurs, aussi nuisibles qu’imposés.

P. P.

Notes

[1Loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles, article 12.

[2« Valls veut supprimer les conseils généraux dans la métropole du Grand Paris », Libération, 13 octobre 2014.

[4« Grand Paris : les ayatollahs de la métropole ont perdu la bataille », La Gazette des communes, 7 octobre 2014.

[5Le député PS Alexis Bachelay cité dans « Grand Paris, une journée décisive », Le Journal du dimanche, 12 octobre 2014.

[6Grand Paris, le temps des réalisations, dossier de presse du comité interministériel du 13 octobre 2014, p.14.

[7« Il nous faut en effet développer la "marque Grand Paris" », Manuel Valls, discours du 13 octobre 2014.

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